Após o travão imposto ao acordo de princípio de 2019, o Acordo UE-Mercosul ficou mais uma vez parado no limbo. A oposição política presente em vários Estados-Membro da UE, em muitos casos fruto da pressão do sector agrícola, de condições desfavoráveis no panorama político do Mercosul (nomeadamente no Brasil sob o governo Bolsonaro), bem como preocupações com os expectáveis impactos socioeconómicos e ambientais do tratado, levaram-no a ficar em banho-maria durante alguns anos.
Ficou claro neste período que, ainda que algumas destas questões se resolvessem – como foi o caso do panorama político no Brasil, com o regresso de Lula da Silva ao comando do país -, seria extremamente difícil levar este acordo de associação para a frente na sua forma original, considerando que exigiria, por exemplo, a ratificação a nível nacional por todos os Estados-Membro da UE.
Foi neste contexto que, nos corredores das instituições europeias, se começaram a explorar opções que permitissem contornar as barreiras à aprovação e finalmente obter o resultado almejado há mais de 20 anos. Uma ópera com vários actos e com um final digno das grandes tragédias deste género artístico.
Acto I: Dividir para conquistar
A primeira grande investida para garantir a aprovação ocorreu quando a Comissão Europeia propôs a re-estruturação do acordo em 2025. Em vez de um único acordo de associação, abrangendo os três pilares fundamentais – diálogo político, cooperação e comércio -, a Comissão sugeriu dividi-lo em dois instrumentos:
- um Acordo de Parceria (EMPA, na sigla em Inglês correspondente a EU-Mercosur Partnership Agreement), focado exclusivamente nos aspectos de diálogo político e cooperação do acordo de associação original;
- um Acordo de Comércio Provisório (ITA, na sigla em Inglês correspondente a Interim Trade Agreement), contendo apenas as disposições comerciais.
Esta mudança não se tratou de uma questão meramente técnica, tendo consequências processuais significativas. A divisão do acordo foi, objectivamente, uma forma de eliminar a necessidade de escrutínio nacional para a aprovação do acordo de comércio porque, embora o acordo de parceria ainda exija a ratificação individual por todos os Estados-Membro da UE, através dos seus parlamentos nacionais, no caso do acordo de comércio isso já não será necessário uma vez que a sua aprovação nesta forma depende exclusivamente dos órgãos decisores a nível europeu, especificamente de maioria qualificada no Conselho Europeu e maioria simples no Parlamento Europeu.
Assim, na prática, a divisão dos acordos de associação permite à UE aprovar os elementos comerciais desses acordos mais abrangentes, assim autonomizados como acordos de comércio, e evitar possíveis barreiras à sua aplicação por eventuais vetos por parte dos Estados-Membros nos seus parlamentos.
Esta abordagem é vista por quem a defende como uma solução pragmática para impasses políticos. Contudo, existem análises que questionam, no plano técnico-legal, se esta manobra não constitui uma extrapolação do mandato de negociação original da Comissão Europeia. Além disso, é inevitável considerar como isto pode afectar o equilíbrio institucional dentro da UE, assim como a confiança democrática de forma mais ampla.
Acto II: Há quem diga que não
A divisão do acordo veio exacerbar a oposição que já existia, que continuou a ser particularmente forte entre os sectores agrícolas de vários países da UE. As organizações de agricultores argumentam que o aumento das importações de produtos como carne bovina, carne de aves e açúcar da América do Sul irá prejudicar os produtores europeus.
Para tentar evitar a materialização desta possibilidade, a Comissão Europeia propôs a inclusão de mecanismos de salvaguarda adicionais no acordo, focados num conjunto de produtos agrícolas específicos considerados sensíveis, entre os quais carne bovina, carne de aves, arroz, açúcar, mel e etanol. A proposta passou pela introdução de mecanismos de monitorização e resposta, concebidos para reagir a perturbações do mercado, funcionando da seguinte forma:
- as importações de produtos sensíveis são monitorizadas pela Comissão;
- aumentos significativos nos volumes de importação ou quedas acentuadas nos preços dos produtos desencadeiam investigações;
- a confirmação de prejuízo grave para os produtores da UE leva à redução ou eliminação temporária de tarifas aduaneiras concedidas no âmbito do acordo.
A Comissão comprometeu-se ainda a apresentar relatórios regulares sobre o impacto das importações ao abrigo do acordo.
Contudo, as negociações sobre estas salvaguardas revelaram-se politicamente difíceis, tendo vários Estados-Membro (ex.: França, Áustria, Hungria) considerado serem insuficientes e insistindo que protecções mais robustas seriam necessárias para poderem apoiar o acordo de comércio.
Assim, as discussões foram sendo adiadas enquanto os governos europeus tentavam conciliar as reivindicações do sector agrícola com os compromissos assumidos com os países do Mercosul. Por fim, chegou-se a um compromisso político no final de 2025 sobre estas salvaguardas e, sem mais demoras, o acordo avançou para assinatura.
Acto III: Assinar ou não assinar – eis a questão
Com esta vitória perante a contestação ao acordo, o impulso para finalmente o concluir aumentou no final de 2025 e início de 2026.
A preparação para aprovação da assinatura do acordo foi politicamente tensa já que o desagrado com o acordo não cessou com as salvaguardas, que continuaram a ser consideradas uma remediação limitada e sobretudo cosmética para os seus problemas de fundo. Os protestos e manifestações continuaram, sobretudo em países como França, Polónia e Irlanda, mas apesar deles, os Estados-Membro da UE acabaram por aprovar o acordo no Conselho, no dia 9 de Janeiro de 2026.
Uma “proeza” marcada pela controvérsia que nunca abandonou este acordo e que se reflectiu não só na aprovação de um acordo comercial sem unanimidade (algo inédito na história do Conselho), mas também na dificuldade em garantir a maioria qualificada necessária para a decisão. No final, os países favoráveis representaram 68,7% da população da UE, apenas 3,7 pontos percentuais acima do limiar mínimo exigido (65%).
Além disto, a Presidência cipriota do Conselho retirou da agenda uma decisão que teria obrigado a aguardar pela aprovação do Parlamento Europeu antes da aplicação do acordo. Como consequência, o acordo foi aprovado unilateralmente pelo Conselho, abrindo caminho para a etapa seguinte: a aplicação provisória do acordo de comércio, sem o parecer do Parlamento.
A 17 de Janeiro de 2026, António Costa, Presidente do Conselho da UE, e Ursula Von der Leyen, Presidente da Comissão Europeia, voaram até ao Paraguai para assinar formalmente os acordos com os representantes do Mercosul.
Acto IV: Jogo individual numa competição de equipas
Esta decisão voltou a gerar tensões, desta vez entre as instituições da UE.
Vendo o princípio de co-decisão colocado em causa por esta iniciativa, unilateral, do Conselho, o Parlamento Europeu votou, por uma margem reduzida, a favor de solicitar um parecer ao Tribunal de Justiça da União Europeia sobre a compatibilidade de acordos como o UE-Mercosul – quando divididos e aprovados de forma expedita – com o direito da UE.
Quando formalmente apresentado, o parecer do Tribunal pode levar até dois anos, adiando potencialmente a plena entrada em vigor do acordo. No entanto, o pedido não bloqueia automaticamente a aplicação provisória do acordo, a qual só carece da ratificação por parte dos países do Mercosul, sendo que do outro lado do Atlântico os desenvolvimentos de aprovação também aceleraram.
A Argentina e o Uruguai avançaram rapidamente nos seus procedimentos internos de ratificação e aprovaram o acordo no final de Fevereiro. O Brasil e o Paraguai também começaram a avançar nos seus processos de ratificação, tendo a Câmara dos Deputados do Brasil já aprovado o acordo e o Senado preparando-se para o fazer.
Mas também aqui existem válvulas de escape institucionais: dificuldade de aprovação por parte de algum país do bloco Sul Americano não significa necessariamente uma interrupção geral do processo. Nos termos do acordo, a aplicação provisória pode começar assim que pelo menos um país do Mercosul notifique formalmente a UE de que concluiu o seu processo de ratificação e aceita a implementação provisória.
Acto V: A estreia da aplicação provisória
Após as ratificações na Argentina e no Uruguai, a Comissão Europeia anunciou que avançaria com a aplicação provisória do acordo de comércio.
Von der Leyen enquadrou a decisão em termos geopolíticos, descrevendo o Acordo UE-Mercosul como um dos acordos comerciais mais importantes da década e sublinhando a necessidade da UE garantir parcerias económicas num ambiente global cada vez mais competitivo.
Se as notificações dos países do Mercosul prosseguirem como esperado, a aplicação provisória poderá ter início dentro de alguns meses, com informações de Von der Leyen a prometer que aconteça já a 1 de Maio. Antes de poder efectivamente começar, a Comissão terá de concluir algumas etapas técnicas, incluindo a adopção de um acto delegado que implemente o sistema de contingentes pautais ao abrigo do acordo. Ainda assim, é inequívoco que o início da aplicação provisória do Acordo UE-Mercosul marca, após duas décadas de interrupções e re-começos, a entrada numa nova fase: a passagem da negociação para os primeiros passos da implementação deste acordo tóxico.
Fim da ópera?
A trajetória política e jurídica do acordo permanece incerta. Vários Estados-Membro da UE continuam a opor-se ao mesmo e a revisão jurídica pendente solicitada pelo Parlamento Europeu ainda pode moldar o seu futuro.
Todavia, é inevitável considerar quão perigosos são os precedentes que aqui se abriram. Numa UE abalada interna e externamente por forças que, de forma mais ou menos explícita, já deixaram claro não apoiar a existência do bloco, a falta de respaldo democrático neste processo de aprovação não abona a seu favor. As fracturas interinstitucionais expõem também a erosão das bases fundamentais do direito e da cooperação entre as próprias instituições europeias.
É um preço muito alto a pagar pelos ganhos que a própria Comissão estimou para este acordo: aumento do PIB da UE em 0,05% (77,6 mil milhões de euros) até 2040.
Talvez ainda não seja tarde para comprarmos bilhete para um espectáculo diferente.
Assina já aqui para impedir a aplicação provisória do acordo tóxico UE-Mercosul – lê mais aqui.
