No dia 20 de março, a TROCA reuniu com a Direcção‑Geral de Economia (DGE) para acompanhar o processo de revisão do modelo de Acordo de Promoção e Proteção Recíproca de Investimentos (APPRI), actualmente em curso. A reunião durou cerca de 25 minutos e contou com a presença da Directora‑Geral da Economia, Dra. Maria Helena do Carmo Sanches, e da Directora de Serviços do Departamento de Relações Económicas Internacionais, Dra. Ana Blanco.
A reunião foi solicitada no ano passado, depois da TROCA ter tomado conhecimento — através de uma comunicação por e‑mail — de que o processo de revisão do modelo de APPRI estava em curso.
A informação partilhada pela DGE e as questões colocadas pela TROCA organizaram‑se em torno de três pontos essenciais: o estado do processo de revisão do modelo de APPRI, a existência ou não de consulta pública e a apresentação das preocupações e recomendações da TROCA, nomeadamente a exclusão do mecanismo ISDS e de quaisquer instrumentos equivalentes, tanto nos APPRI em vigor como em futuros acordos.
- Estado do processo de revisão do modelo de APPRI
A DGE informou que o processo de revisão continua em curso e que o futuro modelo a ser adoptado está a ser negociado junto da Comissão Europeia. Acrescentou que não tem autorização para divulgar informação sobre o modelo em revisão, nem sobre o modelo actualmente em vigor. Apesar disso, referiu ter disponibilidade para ouvir contributos, embora tenha mencionado que a sua margem de actuação está condicionada pelo enquadramento definido pela Comissão Europeia.
A TROCA sublinhou que a falta de informação pública sobre o modelo antigo dos APPRI, sobre as linhas-orientadoras da revisão em curso e sobre o calendário do processo de revisão previsto dificulta uma análise mais pormenorizada do mesmo. Foi ainda reiterado que esta ausência de informação pública — tanto sobre o modelo antigo como sobre a proposta de novo modelo em revisão — limita a capacidade de apresentar contributos técnicos detalhados. Contudo, e apesar disso, com base na análise feita pelos activistas aos acordos bilaterais de investimento (APPRI) negociados por Portugal no passado, é possível afirmar, independentemente da falta de informação, que existe uma prioridade central e incontornável: a exclusão do mecanismo ISDS e quaisquer instrumentos análogos do novo modelo de APPRI e dos APPRIs em vigor.
- Existência (ou não) de consulta pública
Além da falta de informação pública sobre o novo modelo de APPRI e sobre o processo de revisão dos APPRI em vigor, procurou‑se também esclarecer junto da DGE se tinha existido algum tipo de auscultação externa prévia. Foram colocadas questões sobre a eventual realização de um processo de consulta pública, sobre as entidades que poderiam ter sido envolvidas, sobre a possibilidade de um processo de consulta pública futuro e sobre a participação da sociedade civil.
A resposta foi inequívoca: não existe qualquer mecanismo de consulta pública associado a este processo de revisão. E, segundo a DGE, não há conhecimento de precedentes semelhantes em Portugal para processos desta natureza.
Face a esta ausência de participação pública, a TROCA reiterou a necessidade de que o novo modelo de APPRI seja sujeito a debate político e social amplo, salientando que nada impede que tal aconteça e que, pelo contrário, a prática internacional demonstra que processos de revisão de tratados de investimento beneficiam de maior transparência. O exemplo dos Países Baixos — onde o modelo de APPRI foi submetido a consulta pública e debatido no parlamento, permitindo introduzir alterações substanciais à proposta inicial — foi apresentado como referência de um procedimento alinhado com princípios de boa governação.
Considerando o impacto que esta revisão poderá ter na política económica, ambiental e democrática do país, é imperativo que decorra com mecanismos de participação pública. Por isso, a TROCA defende que o processo seja plenamente aberto à sociedade civil, incluindo a realização de uma consulta pública formal, a divulgação do modelo anterior e da proposta de revisão, bem como o respectivo escrutínio parlamentar.
- Preocupações e recomendações da TROCA: exclusão do ISDS
Perante a ausência de respostas concretas sobre o conteúdo da revisão, fomos convidados a apresentar os argumentos que fundamentam a nossa oposição ao ISDS e sistemas análogos. Sublinhámos que esta posição é coerente com o trabalho já desenvolvido com a decisão de Portugal de sair do Tratado da Carta da Energia e com as recomendações de organismos internacionais como a OCDE e as Nações Unidas.
Recordámos ainda que, na audiência na Comissão Parlamentar de Economia e Coesão Territorial, em Dezembro de 2025, todos os grupos parlamentares presentes manifestaram preocupação com o ISDS, o que reforça a necessidade de Portugal alinhar a revisão dos APPRI com os princípios de protecção do interesse público e de defesa da soberania democrática.
A equipa da DGE agradeceu os contributos apresentados e afirmou que os teria em consideração. A reunião encerrou com a reafirmação da disponibilidade da TROCA para colaborar de forma construtiva, fornecendo contributos técnicos sempre que exista acesso público à documentação necessária, ao modelo actualmente em vigor e à proposta de revisão. Sublinhámos que essa abertura seria coerente com a prática internacional, onde é habitual que os modelos de Tratados Bilaterais de Investimento sejam disponibilizados publicamente, incluindo através do site da UNCTAD.
Após a reunião, a TROCA enviou por e‑mail o seu parecer sobre a necessidade inequívoca de retirar o ISDS, e qualquer instrumento análogo, do novo modelo de APPRII, reflectindo os pontos apresentados no encontro.
Segue‑se a transcrição integral do parecer enviado à Direcção‑Geral de Economia:
Revisão do modelo dos Acordos de Promoção e Protecção Recíproca de Investimento: por um modelo de APPRI mais justo, socialmente responsável e de impacto positivo.
Análise do sistema ISDS e fundamentação da sua exclusão do modelo de APPRI
O sistema de resolução de litígios entre Investidor e Estado (ISDS), contemplado nos actuais APPRI portugueses, é fundamentalmente desigual, comprovadamente prejudicial ao Estado e ao interesse público, com a agravante de se provar desnecessário. É estruturalmente pernicioso e não reformável.
- O ISDS em tratados de investimento não leva ao aumento do Investimento Direto Estrangeiro (IDE): as evidências de que resultaria num maior fluxo de IDE permanecem inconclusivas. Inúmeros estudos indicam que tratados bilaterais de investimento (BIT) com ISDS dificilmente podem ser considerados um factor determinante na tomada de decisão dos investidores; mas que factores como a dimensão do mercado e o seu potencial de crescimento, a existência de mão-de-obra qualificada e de infraestrutura adequada aparentam determinar o IDE de forma muito mais significativa1,2,3,4.
- O IDE não contribui necessariamente para o desenvolvimento económico: os benefícios do IDE (emprego, tecnologia, receitas fiscais) não são automáticos. Os estudos revelam externalidades negativas: expulsão de empresas domésticas, precarização laboral, desigualdade salarial, evasão fiscal e degradação ambiental5. O modelo atual de APPRI protege indiscriminadamente todos os investimentos, incluindo capitais especulativos de curta duração, sem distinguir entre investimento produtivo e especulação financeira. É necessário estabelecer critérios que garantam que o IDE sirva objectivos sociais e de desenvolvimento sustentável.
- O ISDS não contribui para a “despolitização” dos litígios: apesar do aumento a nível global do número de processos ISDS, os estudos6,7 confirmam que frequentemente os investidores continuam a pedir auxílio aos seus governos para a resolução informal de litígios incipientes, sugerindo que o actual regime arbitral de investimento funciona como um complemento à diplomacia comercial, e não como um substituto. Por outro lado, o princípio da “despolitização” absoluta dos litígios abriu a porta a um número de casos que põem em caso a segurança nacional dos países (exs: Huawei contra Suécia, Fridman contra Luxemburgo), incluindo 24 casos ISDS confirmados de investidores que estão a usar a arbitragem internacional para pôr em causa os pacotes de sanções impostos à Rússia na sequência da invasão da Ucrânia8.
- Ausência de garantias de justiça: no sistema arbitral privado falham as garantias de isenção e recurso associadas ao sistema de Justiça público, nacional. Decisões arbitrais, baseadas num enquadramento jurídico vago, imprevisível e subjectivo podem sobrepôr-se às decisões jurídicas de tribunais nacionais.
- Conflitos de interesse estruturais: os árbitros ISDS são advogados especialistas em direito internacional, contratados por um número reduzido de empresas, frequentemente multinacionais. No sistema ISDS, os árbitros beneficiam de remuneração condicionada à instauração e prossecução dos casos – que só podem ser movidos contra estados – criando um incentivo sistémico ao favorecimento dos investidores, por serem sempre a parte queixosa. Incentivo esse que não pode ser eficazmente mitigado, visto não existir possibilidade de recurso a um tribunal menos sensível a estes incentivos, o que é agravado pela natureza confidencial das decisões arbitrais, que impede uma fiscalização externa adequada. Adicionalmente, os termos vagos dos actuais APPRI permitem interpretações subjectivas, tornando praticamente impossível avaliar se as decisões resultam de uma aplicação neutra do direito ou de uma tendência sistemática favorável aos investidores.
- Direitos amplos sem obrigações equivalentes: O ISDS confere direitos amplos e exclusivos aos investidores, sem o acompanhamento devido de um nível equivalente de obrigações executáveis. Os APPRI em vigor protegem os interesses dos investidores estrangeiros sem obrigações nem normas executáveis para proteger os direitos laborais, os interesses sociais ou o ambiente e o clima. O Estado oferece garantias sem haver reciprocidade de garantias por parte dos investidores.
- Grave falta de transparência: os procedimentos ISDS decorrem frequentemente sem transparência, adjudicados por árbitros privados remunerados por caso, sem mecanismos de responsabilização democrática nem vinculação a normas constitucionais e de direitos humanos. As Regras da UNCITRAL sobre Transparência, embora existentes, não garantem aplicação uniforme.
- Igualdade perante a lei e condições de acesso ao mercado: o ISDS confere um privilégio processual exclusivo aos investidores estrangeiros cobertos por APPRI, permitindo-lhes aceder a um sistema jurídico privado que nacionaliza o risco de investimento, ao passo que os investidores nacionais e as PMEs ficam restritos aos tribunais domésticos, suportando riscos acrescidos e operando em desvantagem competitiva. Esta assimetria agrava-se quando investidores de países sem APPRI enfrentam concorrência desleal face a concorrentes de jurisdições com acordos. Tal disparidade fomenta a prática de treaty-shopping, onde grandes empresas reestruturam a sua presença através de subsidiárias em países terceiros apenas para aceder ao ISDS (ex: Suffolk and others contra Portugal). O resultado é uma distorção de mercado baseada na nacionalidade do investidor, criando um regime de regras imprevisíveis e fragmentado que penaliza sistematicamente os agentes económicos mais vulneráveis, nomeadamente os pequenos empresários, contrariando os princípios fundamentais de igualdade de tratamento e justiça concorrencial.
- Garantia de risco e custos sociais para os cidadãos: o ISDS impõe encargos financeiros gravosos aos Estados, suportados em última instância pelos contribuintes. Estes custos manifestam-se directamente através de despesas processuais elevadas, honorários de árbitros e advogados privados, bem como potenciais indemnizações milionárias. Indirectamente, o sistema gera um ‘efeito inibidor’ (regulatory chill), onde a mera ameaça de litígio funciona como uma arma estratégica para inibir a adopção de legislação legítima ou reformas públicas9,10,11. Esta dinâmica compromete a soberania regulatória e o desenvolvimento sustentável, travando ou revertendo decisões democráticas e criando um cenário de negociação desfavorável para o Estado (exs: Ethyl contra Canadá, Vattenfall contra Alemanha, Vermilion contra França). Na prática, o ISDS opera como uma nacionalização do risco de investimento: ao permitir que investidores protegidos exijam indemnizações por medidas como a revogação de benefícios fiscais — indemnizações essas que a própria Comissão Europeia já classificou nalguns casos como ‘subsídios estatais indevidos’ — o mecanismo acaba por prolongar artificialmente vantagens que deveriam cessar, transferindo para a sociedade o custo da sua manutenção.
Consideramos que o sistema ISDS apresenta defeitos estruturais não reformáveis. As eventuais possíveis modificações implicariam manter o Estado num ciclo interminável de acção-reacção, dependente do surgimento de novos casos para identificar vulnerabilidades e proceder a ajustes reactivos. Qualquer tentativa de mitigação de riscos ficaria aquém do necessário, perpetuando um sistema desequilibrado, desajustado à realidade contemporânea e desnecessário. Esta abordagem revela-se inviável. São imperativas soluções mais previsíveis, estáveis e equitativas. Por conseguinte, a nosso ver, o novo modelo de APPRI não deve incluir o mecanismo ISDS nem instrumentos análogos.
Defendemos que o novo modelo de APPRI não inclua qualquer mecanismo de resolução de litígios entre investidor e Estado, como o ISDS ou instrumentos análogos, e que o Governo português se comprometa a não incluir cláusulas ISDS, ou instrumentos análogos, em futuros acordos de investimento em que a República Portuguesa seja parte Contratante.
Referências
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- Colen, L., Maertens, M e Swinnen, J. (2014). ‘Foreign direct investment as an engine for economic growth and human development: a review of the arguments and empirical evidence’, em O. De Schutter, J. Swinnen e J. Wouters (Eds.), ‘Foreign Direct Investment and Human Development’, The Law and Economics of International Investment Agreements. Routledge; UNCTAD (2015), Investment Policy Framework for Sustainable Development. Disponível em http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaepcb2015d5_en.pdf.
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